Në këtë kolumnë do të flas për konsolidimin fiskal, financimin e buxhetit dhe borxhin. E përfunduam konstruksionin financiar për Buxhetin e vitit 2022, ndërsa në shtatë ditët e ardhshme, Ministria e Financave do ta parashtrojë propozim buxhetin për vitin e ardhshëm 2023 në Qeveri. Kjo është koha e duhur për të diskutuar për këto tema.
Në vitin 2020, si rezultat i efekteve të pandemisë Covid-19, bota regjistroi rritjen më të madhe njëvjeçare të borxhit që nga Lufta e Dytë Botërore. Sipas të dhënave të FMN-së, borxhi global (privat dhe publik) u rrit për 28 pikë përqindjeje në 256% të PBB-së botërore në vitin 2020. Një pjesë sinjifikative e kësaj rritjeje është për shkak të borxhit publik. Borxhi publik global u rrit në nivelin më të lartë në atë periudhë në 99% të PBB-së, respektivisht në vitin 2020 u rrit për 19 pikë përqindje të PBB-së. Për një vit gjatë pandemisë, borxhi publik u rrit sa për dy vite gjatë krizës financiare globale (2008 dhe 2009). Megjithatë, rritja e borxhit publik ishte e justifikuar, me qëllim të mbrojtjes së jetës së njerëzve, ruajtjen e vendeve të punës dhe shmangien e valës së mbylljes së bizneseve. Nëse qeveritë nuk do të kishin ndërmarrë masa gjatë krizës së Covid-19, pasojat sociale dhe ekonomike do të ishin shkatërruese.
Kursimi dhe rritja ekonomike
Borxhi i tepërt përforcon dobësimin e ekonomive. Tani që bota përballet me një krizë të re, ku kostoja e kapitalit bëhet gjithnjë e më e lartë, nevoja për konsolidim fiskal është më e madhe se asnjëherë më parë, veçanërisht për vendet në zhvillim që kanë hapësirë të kufizuar fiskale. Konsolidimi fiskal nënkupton politika specifike të orientuara drejt uljes së deficitit të buxhetit dhe borxhit. Kur flitet për planin e konsolidimit fiskal, mendohet për masat që i referohen uljes së hendekut ndërmjet të hyrave dhe shpenzimeve, nëpërmjet reduktimit të shpenzimeve dhe/ose rritjes së arkëtimit të të hyrave. Deficiti i buxhetit mund të zvogëlohet edhe nëpërmjet përforcimit të rritjes ekonomike, që do të kontribuojë në të hyra më të larta në buxhet dhe shpenzime më të ulëta (për shembull, kosto më të ulëta për kujdesin social, si rezultat i uljes së shkallës së papunësisë).
Mes ekonomistëve ka ekzistuar gjithmonë diskutimi për efektet e konsolidimit fiskal – për ndërhyrjet në anën e të hyrave dhe shpenzimeve, si dhe për dinamikën dhe kohën e duhur të zbatimit të tij. Kritikët me orientim kejnsian vlerësojnë se kursimi mund të ketë pasoja të mëdha negative, sidomos në rritjen afatshkurtër, sepse fillimisht sjell efekte negative në kërkesën e brendshme. Perspektivë krejt të kundërt ka hipoteza e tkurrjes ekspanzive fiskale (p.sh., Giavazzi dhe Pagano, 1990), që thotë se reduktimi i mprehtë i kostove qeveritare do të përforcojë konsumin privat, si rezultat i reduktimit të kostove qeveritare dhe pritshmërive pozitive lidhur me politikën tatimore në të ardhmen. Respektivisht, konsolidimi fiskal smart konsiderohet kur rritja mesatare reale e ekonomisë gjatë vitit të harmonizimit dhe gjatë dy viteve vijuese është më e lartë se sa ishte dy vite para konsolidimit.
Në kushtet e krizës energjetike dhe inflacionit ku ndodhet Evropa sot dhe ne si vend, konsolidimi fiskal është reagimi i duhur në drejtim të kontrollit të kërkesës me qëllim që të mos stimulohet spiralja inflacioniste me rritje të mëtejshme të pritshmërive për rritjen e çmimeve dhe në këtë mënyrë edhe shtrëngimin e politikës monetare, që do të thotë norma më të larta interesi dhe ngadalësim të rritjes ekonomike.
Koncepti i konsolidimit fiskal SMART
Në kohën kur aktiviteti ekonomik global po ngadalësohet, ndërsa inflacioni është në nivelin më të lartë të një dekade dhe bankat qendrore po rrisin normat bazë të interesit, gjatë zbatimit të konsolidimit fiskal duhet të merren parasysh të gjithë faktorët. Konsolidimi fiskal smart identifikon masat që inkurajojnë rritjen, ose të paktën kanë më pak ndikim në ngadalësimin e saj. Siç e theksova më sipër, progresi në uljen e deficitit të buxhetit dhe borxhit shtetëror ndikohet drejtpërdrejt nga rritja e PBB-së, pasi ato shprehen si përqindje e produktit të brendshëm bruto. Gjithashtu, rritja ekonomike mund të kontribuojë në konsolidim nëpërmjet rritjes së të hyrave shtetërore. Konsolidimi fiskal SMART favorizon programe afatmesme të detajuara kredibile, si dhe programe që do të aktivizoheshin në rast të përkeqësimit të situatës, si dhe proces të gjerë reformash, duke përfshirë reformat strukturore për përmirësimin e konkurrencës dhe potencialit të rritjes. Gjithashtu përfshin përmirësimin e efikasitetit të shpenzimeve qeveritare, si dhe të sistemit tatimor.
Shpenzimet publike mund të ndahen në investime publike, shpenzime rrjedhëse dhe sociale. Konsolidimi nuk nënkupton vetëm reduktimin e kostove, por edhe destinimin e mjeteve drejt qëllimeve reale që do të stimulojnë rritjen ekonomike. Kështu, për shembull, subvencionet për fushat që do të ofrojnë vlerë të shtuar janë kosto që përkrahin konsolidimin. Theksi vihet tek investimet në kapitalin njerëzor, arsimin dhe kohët e fundit edhe në dixhitalizim. Gjithashtu, reduktimi i shpenzimeve nuk do të thotë domosdoshmërisht reduktim të investimeve publike, nëse gjenden mënyra të reja financimi që nuk do ta ngarkojnë buxhetin.
Konsolidimi SMART është i kujdesshëm në raport me normat e larta tatimore sepse ato mund ta ngadalësojnë rritjen. Në vend të kësaj, qasja e propozuar është zgjerimi i bazës tatimore nëpërmjet heqjes së lirimeve që zbatohen kryesisht për subjektet me të hyra të larta.
Që konsolidimi fiskal të jetë efektiv dhe të përkrahë rritjen ekonomike, dinamika dhe miksi i masave që do të zbatohen kanë rëndësi kruciale. Proporcioni i duhur midis reduktimit të shpenzimeve dhe reformave tatimore është një nga çështjet kryesore në konsolidimin fiskal SMART. Gjithashtu edhe dinamika e konsolidimit është e rëndësishme. Në literaturë njihet koncepti i konsolidimit më agresiv (front-loaded), ku 50% e reduktimit të deficitit të buxhetit është në gjysmën e parë të periudhës së parashikuar dhe harmonizimit gradual fiskal (back-loaded). Mënyra e zbatimit të qasjes do të varet nga specifika e ekonomisë dhe struktura e saj, por qasja graduale njihet në literaturën ekonomike si më e qëndrueshme.
Rregullat e Mastrihtit për qëndrueshmëri fiskale
Gjatë pandemisë, në vitin 2020, si në botë ashtu edhe në vendet e rajonit, borxhi shtetëror u rrit dukshëm për rreth 10 deri në 15 pikë përqindjeje. Si rezultat i reagimit të madh fiskal ndaj pandemisë, borxhi publik dhe shtetëror u rrit edhe në vendin tonë për rreth 11 pikë përqindjeje. Në disa vende anëtare të BE-së, rritja e borxhit publik tejkaloi 20 pikë përqindjeje si pjesëmarrje në PBB. Tashmë nga viti i ardhshëm borxhi fillon të ulet dhe sipas të dhënave të fundit është rreth 6 pikë përqindje më i ulët se në vitin 2020. Në tremujorin e dytë të vitit 2022, borxhi publik ishte 55.4% e PBB-së, ndërsa borxhi shtetëror 46.7%. Respektivisht është nën kriterin e Mastrihtit (60% e PBB-së për borxhin publik).
Ekzistojnë këndvështrime lidhur me kriteret e Mastrihtit, se limitet e borxhit (60% të PBB-së) dhe deficitit (deri në 3% të PBB-së) nuk korrespodojnë më me realitetin, sepse ato janë vendosur para tre dekadave (borxhet e ekonomive në BE janë shumë më të larta). Në literaturë dhe organizatat financiare ndërkombëtare kanë vendosur pragje më të larta, në varësi të zhvillimit të ekonomive, por esenca është që borxhi të mbetet në nivel të qëndrueshëm, përkatësisht output-i ekonomik të jetë i mjaftueshëm për servisimin e borxhit i cili duhet të ulet me dinamikë të pranueshme. Deri tani kam shkruar shumë për reformën SMART të financave publike dhe për të gjitha aspektet e saj. Në këtë kolumnë do të theksoj se konsolidimi fiskal ishte gjithmonë prioritet në këtë reformë. Mbi të gjitha, në kontekst të kësaj u miratua Ligji i ri i Buxheteve, me të cilin themelohet Këshilli fiskal dhe vendosen rregullat fiskale për rrumbullakimin dhe qëndrueshmërinë e të gjithë procesit.
Me Strategjinë fiskale 2023-2027, parashikuam ulje graduale të deficitit të buxhetit çdo vit, në mënyrë që në periudhën afatmesme, në vitin 2026, deficiti të shënojë rënie nën kriterin e Mastrihtit, respektivisht nën 3% të PBB-së. Me qëllim të përforcimit të disiplinës fiskale, korniza fiskale afatmesme përfshin kufizime për shpenzimet e buxhetit, sipas shfrytëzuesve të buxhetit, si dhe projeksione afatmesme për pushtetin lokal, ndërmarrjet publike dhe shoqëritë aksionare në pronësi shtetërore.
Zbatimi i konsolidimit fiskal në rastin tonë
Planifikojmë konsolidim gradual fiskal, që do të përkrahë rritjen ekonomike. Miksi përbëhet nga: I. Përmirësimi i arkëtimit të të hyrave të buxhetit nëpërmjet përforcimit të kapaciteteve administrative dhe përmirësimit të shërbimeve të DAP-it dhe Doganës, masave për uljen e ekonomisë gri dhe reformës tatimore, II. Reduktimi dhe ristrukturimi i shpenzimeve buxhetore, reduktimi i shpenzimeve rrjedhëse, përkrahja më e madhe e sektorit privat, përkrahja e inovacionit dhe përforcimi i konkurrencës, rishikimi i metodologjive të transfertave dhe subvencioneve dhe III. Ndryshimet në burimet e financimit të deficitit të buxhetit, riprogramimi i borxhit publik, diversifikimi më i madh i burimeve të financimit të deficitit, por edhe financimi dhe zbatimi i projekteve të caktuara përmes partneriteteve publiko-private, Fondit Zhvillimor për investime strategjike dhe mobilizimit të kapitalit financiar nga institucionet financiare ndërkombëtare dhe nga sektori privat.
Sa i përket dy pikave të para, Qeveria miratoi Planin për qëndrueshmëri fiskale dhe përkrahje të rritjes ekonomike. Ai përbëhet nga tre pjesë: konsolidimi i shpenzimeve në institucionet shtetërore, përmirësimi i arkëtimit të detyrimeve si dhe masat dhe rekomandimet për ndërmarrjet publike dhe shoqëritë tregtare në pronësi shtetërore. Ai gjithashtu përfshin konceptin e konsistencës dhe optimizimit të politikave dhe reformave ekonomike në lidhje me rritjen ekonomike, si dhe treguesit e performancës së programeve të buxhetit lidhur me politikat dhe reformat ekonomike prioritare – i njohur si koncepti “vlera e parasë” (value for money) në buxhet. Për pikën e tretë, mekanizmat e duhur parashihen me Planin e rritjes së përshpejtuar ekonomike, që i referohet rimëkëmbjes së ekonomisë dhe përshpejtimit të rritjes ekonomike mesatarisht në 5% në pesë vitet e ardhshme.
Nëpërmjet racionalizimit dhe optimizimit të proceseve të punës në sektorin publik, mundësohen kursime serioze të kostove. Kjo i referohet edhe organizimit të punës, si dhe vendosjes së mekanizmave për konsolidimin e shpenzimeve për mallra dhe shërbime, nëpërmjet kursimit të shpenzimeve të zhdrejta, të udhëtimit dhe furnizimeve të zyrës. Gjatë racionalizimit të shpenzimeve, theksi vihet edhe në përmirësimin e realizimit të shpenzimeve kapitale përmes mekanizmit të krijuar CAPEF për “ndëshkimin dhe shpërblimin” e shfrytëzuesve të buxhetit përmes rishpërndarjes së mjeteve të buxhetit gjatë vitit buxhetor, nga ata me realizim më të ulët tek ata me realizim më të madh të shpenzimeve kapitale.
Gjithashtu, këtu mund ta cekim edhe metodologjinë e vlerësimit të efekteve të projekteve investuese mbi rritjen ekonomike – PIMA dhe metodologjinë e vlerësimit të realizimit të investimeve kapitale nëpërmjet Smart Key Performance Indicators, që vendoset me Ligjin e ri të Buxheteve.
Përmirësimi i arkëtimit të detyrimeve nëpërmjet avancimit të mëtejshëm të rregullativës tatimore në drejtim të optimizimit të sistemit tatimor është i domosdoshëm, duke qenë se kemi mbetur pas mesatares evropiane dhe rajonale në arkëtim. Gjithashtu, parashihen edhe mekanizma për përforcimin e kapaciteteve për mbledhjen e të hyrave publike dhe përshpejtimin e arkëtimit të të hyrave nga debitorët tatimorë dhe doganorë.
Këtu përfshihet edhe avancimi i efikasitetit dhe efektivitetit të sistemit të arkëtimit të të hyrave nga akciza, përmes zhvillimit të politikave, sistemeve, procedurave dhe instrumenteve për kontroll efikas dhe arkëtim të të hyrave, avancim të mëtejshëm të sistemit pa letër për menaxhim me dokumentet e akcizës dhe rritje të efikasitetit të kontrolleve të akcizave nëpërmjet vendosjes së kontrolleve të targetuara për mallrat me akcizë me rrezikshmëri të lartë, si dhe intensifikimit të bashkëpunimit me agjencitë relevante në vendet e BE-së dhe institucionet ndërkombëtare.
Njëkohësisht, përforcohen aktivitetet për parandalimin e evazionit tatimor, si dhe ndërgjegjësimin e opinionit publik për pasojat e dëmshme të ekonomisë gri dhe forcimin e moralit tatimor. Do të përforcohen kapacitetet inspektuese në vend, do të përmirësohet koordinimi ndërinstitucional i kontrolleve, dixhitalizimi i mëtejshëm i proceseve, si e-faturë, e-fiskalizimi, sistemi i etiketimit dhe kontrollit të mallrave të akcizës etj.
Plani ofron masa dhe rekomandime edhe për ndërmarrjet publike dhe shoqëritë tregtare në pronësi shtetërore, përmes përpilimit të planeve financiare pesëvjeçare dhe të bizneseve për punën e tyre rentabile. Këtu rekomandohet riorganizimi i procesit të punës, pa ndërprerë funksionimin e rregullt. Mundësia e kursimit të kostove rrjedhëse është gjithashtu e madhe, ku parashihen kursime deri në 20% të kostove të deritanishme. Lidhur me disa ndërmarrje që janë në humbje që paraqesin barrë për buxhetin, ndërsa mund të funksionojnë në kushtet e tregut, do të rekomandohet privatizimi ose partneriteti publiko-priva.
Rëndësi të madhe për konsolidimin fiskal dhe rritjen ekonomike në periudhë afatgjate kanë edhe reformat strukturore, si p.sh. reformat dhe investimet në kapitalin njerëzor, përkatësisht reformat në sistemin shëndetësor dhe pensional, arsimin, investimet në kërkimin dhe zhvillimin, riprogramimin e subvencioneve lidhur me targetimin dhe efikasitetin më të mirë të tyre dhe reformat e ngjashme të tregut të punës dhe përmirësimin e klimës afariste. Megjithatë, duke pasur parasysh kompleksitetin e tyre dhe hapësirën e nevojshme për shpjegim, si dhe për shkak të hapësirës së kufizuar, do t’i kthehem më hollësisht këtyre temave në një nga kolumnat e mia të ardhshme.
Mobilizimi i financave sipas shembullit të planit të Juncker-it
Me përshpejtimin e rritjes ekonomike në periudhën afatmesme, gjithashtu do të ndikohet në drejtim të stabilizimit të deficitit të buxhetit dhe kështu të borxhit. Plani i rimëkëmbjes së financimit dhe rritjes së përshpejtuar vendos mekanizma që do të shumëfishojnë investimet publike, sipas praktikave të mira të “Planit Juncker” (i cili mobilizoi disa herë më shumë mjete se ato të ndara nga shteti). Në këtë mënyrë duam që ta rrisim totalin e investimeve në ekonomi, dhe njëherit të mbetemi në kursin e planifikuar për reduktimin gradual të deficitit fiskal.
Në kuadër të burimeve dhe mekanizmave të përmendur për mobilizimin e mjeteve shtesë janë fondet IPA dhe institucionet financiare ndërkombëtare, sektori privat, fondet zhvillimore, fondet e përkrahjes së inovacionit, fondet garantuese, fondet ekvite, fondet e kapitalit sipërmarrës (venture) dhe instrumentet e ngjashme për përkrahje të kompanive eksportuese, ndërmarrjeve të vogla dhe të mesme, si dhe ndërmarrjeve sociale. Planifikohen partneritete publiko-private, koncesione dhe instrumente të tjera për financimin e projekteve kapitale publike, por edhe projekteve të sektorit privat. Plani për financimin e rimëkëmbjes dhe rritjes së përshpejtuar do të përkrahë projekte në sektorin publik dhe privat që do të nënkuptojnë përmirësimin e konkurrencës së ekonomisë dhe përmirësimin e cilësisë së jetesës, respektivisht do të përfshijnë fusha nga mjedisi jetësor, dixhitalizimi, inovacioni, kapitali njerëzor dhe inkluziviteti shoqëror.
Konsolidimi vazhdon pavarësisht pagesës së borxheve të vjetra
Konstruksionin financiar e përmbyllëm për këtë vit. Ndonëse, mund të thuhet se ishte sfidë, duke pasur parasysh kushtet aktuale, shtrëngimin e normës së interesit nga bankat kryesore qendrore dhe shtrëngimin e dukshëm të kushteve të tregut të kapitalit.
Në kushtet kur ekonomitë shumë më të zhvilluara se ekonomia jonë, me vlerësim shumë më të lartë të kredisë, paguanin normë më të lartë të interesit, ne arritëm të krijojmë portofol optimal me kosto më të ulët për vendin (norma e ponderuar e interesit të huazimeve është rreth 3.2%). Portofoli përfshinte instrumente nga organizata financiare ndërkombëtare, si dhe letra shtetërore me vlerë të emetuara për herë të parë në tregun e Gjermanisë (sipas shembullit të shumë ekonomive më të zhvilluara). Vlerësimi është se kursimi vetëm në bazë të interesit nga ky portofol është rreth 40 milionë euro.
Bashkëpunimi me partnerët ndërkombëtarë zhvillimorë ka rëndësi të veçantë në këtë periudhë të “pasigurisë së ndërlikuar”. Instrumenti i Përkujdesjes dhe Likuiditetit të FMN-së (PLL), i cili aprovohet vetëm për vendet me baza dhe politika të qëndrueshme ekonomike, ofron kredibilitet shtesë ndaj politikave makroekonomike që po zbatojmë dhe përforcon besimin midis pjesëmarrësve në tregun global të kapitalit. Me Grupacionin e Bankës Botërore, po hartojmë kornizën e re të partneritetit, ku do të fokusohemi në shtytësit e rritjes së qëndrueshme ekonomike, me theks në inkluzivitetin shoqëror dhe tranzicionin e gjelbër.
Me Programin e Kombeve të Bashkuara për Zhvillim (UNDP) bashkëpunojmë në fushën e uljes së ekonomisë gri, avancimit të decentralizimit fiskal dhe uljes së varfërisë. Me Bankën Evropiane për Rindërtim dhe Zhvillim (BERZH) dhe Bankën Evropiane të Investimeve (BEI) bashkëpunojmë në ofrimin e përkrahjes për tranzicionin e gjelbër, përforcimin e stabilitetit dhe qëndrueshmërisë së sistemit energjetik dhe shumë projekte të tjera të rëndësishme infrastrukturore. Punojmë intensivisht me Thesarin e SHBA-së dhe USAID-in për reformën e menaxhimit me financat publike, shoqëruar me përforcimin e mëtejshëm të transparencës dhe llogaridhënies.
Sfida e vitit të ardhshëm do të jetë edhe më e madhe, duke pasur parasysh parashikimet për zgjatjen e krizës, por edhe borxhet e vjetra që maturojnë për pagesë deri vitin e ardhshëm. Detyrimet e vjetra në vlerë rreth 800 milionë euro do të maturohen në vitin 2023 vetëm në bazë kryegjësë (principalit), nga të cilat 450 milionë euro i referohen euroobligacionit të emetuar në vitin 2016.
Njëkohësisht, interesi për vitin e ardhshëm është rreth 240 milionë euro, ose totali i borxhit të maturuar dhe interesit së bashku tejkalojnë miliarda euro. Megjithatë, duke marrë parasysh të gjitha masat e planifikuara në drejtim të konsolidimit fiskal, ne vijojmë të jemi në rrugën e uljes graduale të deficitit. Sipas kontureve të buxhetit për vitin e ardhshëm, deficiti fiskal ngushtohet gradualisht, për t’i përmbushur targetet afatmesme. Pritshmëritë për vitin e ardhshëm janë që deficiti i buxhetit të ulet në raport me këtë vit, me ç’rast do të vazhdojmë ta ulim deficitin për të tretin vit radhazi pas vitit 2020, respektivisht pas krizës së Covid-it.
Në periudhën afatmesme, mbeten ende disa barriera që duhen kapërcyer për sa i përket financimit të detyrimeve të maturuara, para së gjithash detyrimeve të akumuluara gjatë krizës së Covid-it. Por me qasje të zgjuar dhe të moderuar dhe me miksin e kursimit dhe zhvillimin e politikave përkatëse që do të stimulojnë rritjen dhe do t’i rrisin të hyrat, do t’i tejkalojmë edhe ato.
Së fundi, do ta përfundoj me një mendim që ndërthuret gjithmonë nëpër kolumnat e mia. Në ekonomi është shumë e rëndësishme që ta shikojmë tablon e përgjithshme me perspektivë afatmesme dhe afatgjate të rritjes ekonomike. Shpesh masat dhe politikat e duhura duken të pafavorizuara në periudhë afatshkurtër dhe kritikohen, por janë pikërisht ato që në periudhë afatgjete sjellin mirëqenie ekonomike për të gjithë. Për të pasur sukses, duhet të jemi vigjilentë, efikas – të reagojmë shpejt dhe të veprojmë në mënyrë strategjike – të fokusohemi në periudhë afatgjate.
