Guvernatori i Bankës së Shqipërisë, Gent Sejko gjatë prezantimit në Komisionin për Ekonominë dhe Financat mbi projektbuxhetin e vitit 2023 theksoi se prioriteti aktual i politikave ekonomike duhet të jetë marrja e masave për garantimin e stabilitetit të çmimeve, në një kohë sa më të shpejtë dhe me një kosto sa më të arsyeshme.
Sipas Sejkos, në kahun e shpenzimeve, projektbuxheti i vitit 2023 parashikon shpenzime publike në nivelin e 687 miliardë lekëve, ose 31.6% të PBB-së.
Për të adresuar rreziqet që parashikohen në ekonomi, Banka e Shqipërisë sugjeron: shtimin e fondeve të kontingjencës në buxhet, duke synuar rritjen e eficiencës operacionale dhe zbatimin prioritar të planit të shpenzimeve; monitorimin në vazhdimësi të ecurisë së bilancit financiar të sektorit energjetik shqiptar dhe ndërhyrjen në kohë për të shmangur kostot potenciale që mund të vijnë nga çmimet e larta në tregjet e huaja apo situata e prodhimit të brendshëm; monitorimin e vazhdueshëm të ecurisë së të ardhurave dhe të planit të investimeve publike, për të marrë në kohë masa, të cilat synojnë kontrollin e deficitit buxhetor në vlerat e programuara.
Banka e Shqipërisë gjithashtu sugjeron përfshirjen e tavaneve ligjore afatgjata mbi vlerën e përgjithshme të kontraktuar të PPP-ve.
Fjala e plotë e Guvernatorit të Bankës së Shqipërisë në prezantimin në Komisionin për Ekonominë dhe Financat. Opinioni i Bankës së Shqipërisë mbi Projektbuxhetin e vitit 2023
Më lejoni, si gjithnjë, ta filloj fjalën time duke ju falënderuar për ftesën për t’u paraqitur para këtij Komisioni dhe për të dhënë opinionin e Bankës së Shqipërisë mbi Projektbuxhetin e vitit 2023.
Banka e Shqipërisë e ka vlerësuar gjithnjë rëndësinë që ka procesi i diskutimeve publike për miratimin e Buxhetit, proces i cili përfshin si aktorë institucionalë ashtu dhe grupe interesi. Ky proces është një instrument i rëndësishëm për hartimin e një buxheti sa më optimal dhe për ndërtimin e një konsensusi sa më të gjerë rreth tij. Në këtë kontekst, si institucion i mandatuar për ruajtjen e stabilitetit monetar dhe financiar të vendit, si dhe në rolin e këshilltarit financiar të qeverisë, dëshiroj të ndaj me ju këndvështrimin e Bankës së Shqipërisë mbi çështjet kryesore të projektbuxhetit për vitin 2023.
Duke qëndruar brenda kornizave ligjore të mandatit dhe detyrave tona, si dhe duke respektuar fushën tonë të ekspertizës, opinioni në vijim do të përqendrohet në tre tema kryesore. Së pari, do të paraqes këndvështrimin e Bankës së Shqipërisë mbi kahun e politikës fiskale, kah i cili orienton edhe treguesit kryesorë të projektbuxhetit në fushën e deficitit buxhetor, të të ardhurave dhe të shpenzimeve publike.
Së dyti, do të ndalem në disa aspekte strukturore të buxhetit dhe të politikës tatimore, aspekte të cilat ndikojnë efektivitetin e politikës fiskale dhe fleksibilitetin e financave publike në përballimin e goditjeve.
Së treti, do të rendis disa sugjerime të Bankës të Shqipërisë, të cilat synojnë rritjen e qëndrueshmërisë afatgjatë të financave publike.
Përpara se të filloj më në detaje, më lejoni të theksoj se Projektbuxheti i vitit 2023 dhe Relacioni shoqërues i tij shënojnë një hap përpara në drejtim të rritjes së transparencës, si dhe në drejtim të forcimit të kuadrit analitik, për identifikimin e dobësive strukturore të ekonomisë shqiptare dhe vlerësimin e rreziqeve mbi financat publike. Sa më sipër, ne inkurajojmë vazhdimin e punës në këtë drejtim, duke synuar një integrim gjithnjë e më të mirë të analizës së resurseve financiare në dispozicion dhe të objektivave prioritarë të zhvillimit, për të mundësuar një alokim sa më optimal të fondeve publike në ekonomi.
Në vazhdim, do të ndalem në vlerësimin e kahut të politikës fiskale të propozuar në projektbuxhet.
1. Konteksti makroekonomik dhe politika fiskale
Projektbuxheti i vitit 2023 merr jetë në kushtet e një sfide madhore, sfidë e cila ka prekur si ekonominë botërore dhe atë shqiptare.
Sikundër jeni në dijeni, sulmi ushtarak i Rusisë ndaj Ukrainës dhe sanksionet që e pasuan atë, u shoqëruan me një goditje të paprecedentë oferte. Çmimet e larta të ushqimeve, të naftës, të energjisë dhe të lëndëve të para në tregjet botërore, u pasqyruan në një rritje progresive të inflacionit në Shqipëri, duke shënuar vlerën 8.1% në muajin shtator. Analizat tona sugjerojnë se goditja fillestare nga ambienti i huaj ka filluar të transmetohet në strukturën e kostove të prodhimit në vend dhe në pritjet e operatorëve të brendshëm të ekonomisë për të ardhmen, duke rrezikuar të përkthehet në një periudhë të gjatë me inflacion të lartë.
Banka e Shqipërisë gjykon se zgjerimi dhe forcimi i presioneve inflacioniste përbën rrezikun kryesor për rritjen e qëndrueshme dhe afatgjatë të vendit. Një nivel i lartë dhe i qëndrueshëm inflacioni dëmton stabilitetin ekonomik dhe financiar të vendit, i cili ka qenë dhe mbetet një parakusht i domosdoshëm për zhvillimin ekonomik dhe shoqëror. Paralelisht me të, një nivel i lartë dhe i qëndrueshëm inflacioni redukton investimet afatgjata, godet disproporcionalisht shtresat me të ardhura të pakta të shoqërisë, rrit pasigurinë e bizneseve dhe familjeve, si dhe dëmton kohezionin social.
Për këtë arsye, prioriteti aktual i politikave ekonomike duhet të jetë marrja e masave për garantimin e stabilitetit të çmimeve, në një kohë sa më të shpejtë dhe me një kosto sa më të arsyeshme. Po për këtë arsye, Banka e Shqipërisë ka filluar normalizimin e qëndrimit të politikës monetare, duke rritur gradualisht normën bazë të interesit dhe duke sinjalizuar vullnetin tonë për vazhdimin e këtij procesi, deri në momentin kur kushtet monetare e financiare do të jenë të përshtatshme për respektimin e objektivit tonë të inflacionit.
Megjithatë, teoria dhe praktika botërore sugjerojnë se efektiviteti i politikave ekonomike është më i madh kur këto politika janë konsistente dhe koherente me njëra-tjetrën. Në këto rrethana, Banka e Shqipërisë vlerëson pozitivisht angazhimin për konsolidim fiskal, angazhim i cili përbën dhe mesazhin kryesor të projektbuxhetit të vitit 2023. Në një këndvështrim të përgjithshëm, konsolidimi fiskal merr formën e reduktimit të deficitit buxhetor, – nga niveli 3.3% i PBB-së i pritur për vitin 2022 në nivelin 2.6% të PBB-së për vitin 2023, si dhe formën e përmirësimit të balancës primare, – nga një deficit prej 1.3% i PBB-së i pritur për vitin 2022 në një suficit prej 0.2% të PBB-së për vitin 2023.
Banka e Shqipërisë gjykon se ky konsolidim do të japë efekte pozitive për ekonominë dhe tregjet financiare shqiptare.
Së pari, ai sinjalizon vullnetin e Qeverisë Shqiptare për ruajtjen e shëndetit afatgjatë të financave publike, duke rritur besueshmërinë e tyre në sytë e investitorëve vendas e të huaj dhe duke kontrolluar kostot afatgjata të financimit të borxhit publik.
Së dyti, konsolidimi fiskal redukton nevojat për huamarrje të sektorit publik në tregun e brendshëm financiar, duke lehtësuar kostot e financimit të sektorit privat.
Së treti, ai redukton nevojën për normalizim të shpejtë e të fortë të qëndrimit të politikës monetare, duke ofruar një ndarje më të mirë të barrës së axhustimit me realitetin e ri, midis sektorit publik e atij privat.
Sa më sipër, në prizmin e sfidave që kemi përpara, Banka e Shqipërisë gjykon se konsolidimi fiskal dhe normalizimi i qëndrimit të politikës monetare përbën kombinimin më të mirë të mundshëm të politikave ekonomike. Ky kombinim mundëson kthimin e inflacionit në objektiv brenda gjysmës së parë të vitit 2024, si dhe nuk cenon premisat e rritjes ekonomike.
Projeksionet tona sugjerojnë se rritja ekonomike e vendit do të mbetet në territor pozitiv edhe gjatë viteve të ardhshme. Ndonëse ambienti i huaj mbetet sfidues dhe rritja ekonomike në vend pritet të vijë në ngadalësim në afatin e shkurtër, reduktimi i inflacionit, rënia e pasigurisë dhe stabilizimi i kushteve financiare, do të mundësojnë një përshpejtim të ritmit të rritjes në afatin e mesëm e të gjatë. Rritja e ekonomisë shqiptare pritet të mbështetet nga kërkesa e brendshme për mallra e shërbime, nga bilancet e shëndosha financiare të sektorit privat, nga ruajtja e ritmeve pozitive të kredisë bankare, si dhe nga vijimi i trendit rritës së të ardhurave nga turizmi.
Bazuar në sa më sipër, Banka e Shqipërisë gjykon se kuadri makroekonomik i parashikuar në projektbuxhet është realist dhe konsistent, si me trendet aktuale të zhvillimit të vendit ashtu edhe me kahun e pritur të politikave monetare e fiskale.
Megjithatë, nisur nga rëndësia që ka konsolidimi fiskal si dhe në prani të pasigurive të shtuara në parashikim, Banka e Shqipërisë gjykon se ky proces duhet të ketë vëmendje të vazhdueshme dhe të mbrohet nga skenarët e rrezikut.
Në një këndvështrim më të detajuar, Banka e Shqipërisë konstaton se konsolidimi fiskal i vitit 2023 bazohet në:
rritjen e peshës së të ardhurave tatimore ndaj PBB-së;
rritjen e moderuar të peshës së shpenzimeve për personelin, për fondet speciale dhe për buxhetin lokal, ndaj PBB-së;
alokimin e fondeve shtesë për mbulimin e shpenzimeve për interesa;
ruajtjen e pandryshuar të peshës së investimeve publike ndaj PBB-së; si dhe,
reduktimin e subvencioneve për sektorin e energjisë.
Në kahun e të ardhurave, projektbuxheti i vitit 2023 parashikon të ardhura buxhetore në nivelin e 632 miliardë lekëve, ose 29% të PBB-së, me rritje rreth 9% kundrejt nivelit të pritur për vitin 2022. Ky parashikim faktorizon rritjen e pritur të vëllimit të aktivitetit ekonomik në vend, masat e reja fiskale, si dhe përfitimet që priten të vijnë nga përmirësimi i eficiencës së administratës tatimore dhe doganore. Më konkretisht, rritja e vëllimit nominal të aktivitetit ekonomik pritet të sjellë rreth 22 miliardë lekë të ardhura shtesë në buxhet, masat e reja fiskale pritet të sjellin rreth 15 miliardë lekë, ndërsa përmirësimi i eficiencës pritet të sjellë rreth 8 miliardë lekë. Banka e Shqipërisë gjykon se projeksioni qendror i të ardhurave totale është i pranueshëm, ndonëse ai mbetet në kahun e sipërm të pritjeve tona.
Në kahun e shpenzimeve, projektbuxheti i vitit 2023 parashikon shpenzime publike në nivelin e 687 miliardë lekëve, ose 31.6% të PBB-së. Ky parashikim faktorizon rritjen e pagave e të pensioneve, rritjen e kostos së shërbimit të borxhit, ruajtjen e një ritmi të lartë shpenzimesh kapitale dhe reduktimin e ndjeshëm të subvencioneve për sektorin e energjisë, në dukje të bazuar në përmirësimin e pritur të prodhimit vendas dhe reduktimin e çmimeve në tregun ndërkombëtar.
Në parim, Banka e Shqipërisë mbështet një proces konsolidimi të udhëhequr nga rritja e të ardhurave buxhetore. Ky aksion, i bazuar në reduktimin e vazhdueshëm të informalitetit dhe reduktimin e përjashtimeve tatimore, nxit konkurrencën dhe eficiencën në ekonomi. Po ashtu, ai ruan hapësirat për shpenzime publike, aq të nevojshme për një vend në zhvillim dhe proces konvergjence me standardet e Bashkimit Evropian si Shqipëria. Në të njëjtën kohë, ne mbështesim një rritje të kontrolluar të shpenzimeve korrente në afatin e shkurtër, për të adresuar – në mënyrë të targetuar – goditjen që inflacioni sjell mbi shtresat më të varfra të shoqërisë.
Megjithatë, Banka e Shqipërisë konstaton se balanca e rreziqeve në Buxhet qëndron në kahun e zgjerimit të deficitit. Këto rreziqe burojnë nga rreziqet e kahut të poshtëm mbi rritjen ekonomike dhe realizimin e nivelit të parashikuar të të ardhurave, si dhe nga pasiguritë në parashikim që sjell shkalla e përmirësimit të eficiencës tatimore dhe shkalla e përmirësimit të bilanceve të sektorit energjetik.
Për të adresuar këto rreziqe, Banka e Shqipërisë sugjeron:
shtimin e fondeve të kontingjencës në buxhet, duke synuar rritjen e eficiencës operacionale dhe zbatimin prioritar të planit të shpenzimeve;
monitorimin në vazhdimësi të ecurisë së bilancit financiar të sektorit energjetik shqiptar dhe ndërhyrjen në kohë për të shmangur kostot potenciale që mund të vijnë nga çmimet e larta në tregjet e huaja apo situata e prodhimit të brendshëm;
monitorimin e vazhdueshëm të ecurisë së të ardhurave dhe të planit të investimeve publike, për të marrë në kohë masa, të cilat synojnë kontrollin e deficitit buxhetor në vlerat e programuara.
Të nderuar zonja dhe zotërinj deputetë, më lejoni tani të kaloj në pikën e dytë të opinionit tonë.
2. Mbi rritjen e efektivitetit dhe ruajtjen e fleksibilitetit të financave publike
Efektiviteti dhe fleksibiliteti i politikës fiskale janë dy tipare mjaft të dëshirueshme të financave publike.
Efektiviteti i politikës fiskale nënkupton vendosjen e një balance të drejtë midis funksionit të saj rishpërndarës, pra instrumenteve fiskale, të cilat zbutin pabarazinë sociale dhe mbrojnë shtresat në nevojë, dhe funksionit të saj si nxitës i zhvillimit ekonomik. Fleksibiliteti i financave publike nënkupton aftësinë e tyre për të përballuar goditje të paparashikuara, pa shkaktuar rritje drastike taksash apo shkurtime masive shpenzimesh.
Në këtë këndvështrim, një rëndësi primare merr si kuadri tatimor ashtu edhe struktura e shpenzimeve të buxhetit dhe ritmi i realizimit të tyre gjatë vitit.
Në drejtim të kuadrit tatimor, Banka e Shqipërisë ka theksuar në vazhdimësi nevojën e rritjes së qëndrueshmërisë dhe parashikueshmërisë së tij. Paralelisht me të, thjeshtimi e standardizimi i kuadrit tatimor, si dhe reduktimi i informalitetit, do të ndihmonin rritjen e përgjithshme të efektivitetit të financave publike.
Nisur nga sa më sipër, ne mbështesim përpjekjet e qeverisë për rritjen e formalizimit, duke vlerësuar se përfitimet afatgjata të këtij procesi i tejkalojnë kostot afatshkurtra. Në të njëjtën kohë, ne inkurajojmë përshpejtimin e hapave për adoptimin e një strategjie afatmesme të të ardhurave publike. Kjo strategji duhet të shërbejë si ankorë dhe udhërrëfyes i sistemit tonë tatimor, duke rivlerësuar prioritetet dhe instrumentet e këtij sistemi dhe duke rritur parashikueshmërinë e tij në afatin e mesëm dhe të gjatë.
Në një aspekt më të veçantë, Banka e Shqipërisë kërkon rishikimin e një ndryshimi të propozuar në projektligjin “Për Tatimin mbi të Ardhurat”, ndryshim i cili synon të revokojë përmirësimet e bëra në legjislacionin tatimor për trajtimin kontabël të kredive të humbura dhe për përfshirjen e tyre në listën e shpenzimeve të zbritshme. Këto përmirësime ishin një element i rëndësishëm i Strategjisë Kombëtare për Reduktimin e Kredive me Probleme, strategji e cila u miratua nga Qeveria Shqiptare dhe Banka e Shqipërisë në vitin 2015. Kjo strategji ishte thelbësore për reduktimin e ndjeshëm të nivelit të kredive me probleme në sektorin bankar dhe për ruajtjen e këtyre kredive në nivele të ulëta në të ardhmen.
Në drejtim të strukturës së shpenzimeve, Banka e Shqipërisë gjykon se ruajtja e një raporti të drejtë midis shpenzimeve korrente dhe atyre kapitale është esenciale për efektivitetin dhe fleksibilitetin e financave publike. Më konkretisht, për vende në zhvillim si Shqipëria, nevoja për investime kapitale është evidente për të përmirësuar stokun e kapitalit fizik që mbështet zhvillimin e vendit dhe procesin e konvergjencës së tij më standardet e Bashkimit Evropian. Po ashtu, ruajtja e një balance korrente pozitive rrit fleksibilitetin në përballimin e goditjeve, për sa kohë investimet publike kanë një shkallë më të lartë diskrecionariteti në realizimin e tyre krahasuar me shpenzimet korrente.
Sa më sipër, ne gjykojmë se një nga aspektet pozitive të financave publike shqiptare është niveli i lartë i investimeve dhe bilanci korrent strukturor pozitiv i tyre. Më konkretisht, shpenzimet kapitale të pesë viteve të fundit kanë qëndruar në nivelin mesatar prej 5.5% të PBB-së, duke përbërë mesatarisht 18% të shpenzimeve të përgjithshme publike. Po kështu, këto shpenzime kanë qenë mesatarisht 50% më të larta se deficiti buxhetor, duke treguar një nivel relativisht të lartë përgjegjshmërie fiskale në këtë drejtim.
Në këtë kontekst, Banka e Shqipërisë gjen me vend të theksojë rëndësinë e ruajtjes së hapësirave aktuale për investime publike në strukturën e Buxhetit. Kjo kërkon vëmendje në drejtim të kontrollit të shpenzimeve korrente në afatin e mesëm e të gjatë, nëpërmjet rritjes së tyre në linjë me përmirësimet strukturore në bazën e të ardhurave publike dhe në luftën ndaj informalitetit.
Duke qëndruar përsëri në çështjen e efektivitetit, Banka e Shqipërisë vazhdon të përsërisë thirrjen për një shpërndarje më të mirë kohore të shpenzimeve gjatë vitit dhe uljen e përqendrimit të tyre në tremujorin e katërt. Ky fenomen, i përsëritur dhe i diktuar në masën më të madhe nga ritmi jo i njëtrajtshëm i realizimit të investimeve, krijon luhatje të panevojshme në tregun e brendshëm financiar dhe redukton efektivitetin e shpenzimeve publike.
Të nderuar zonja dhe zotërinj, më lejoni tani të kaloj shkurtimisht në pikën e tretë e të fundit.
3. Mbi rritjen e qëndrueshmërisë afatgjatë të financave publike
Qëndrueshmëria afatgjatë e financave publike është – në një këndvështrim specifik – tipari kryesor i vlerësimit të politikës fiskale. Kjo qëndrueshmëri shërben si garanci finale për stabilitetin ekonomik e financiar të vendit, ajo dikton primet e rrezikut të ekonomisë dhe ndikon kostot e financimit të sektorit publik e privat.
Në këtë kontekst, Banka e Shqipërisë e vlerëson pozitivisht reduktimin e parashikuar të borxhit publik në projektbuxhetin e vitit të ardhshëm, nga niveli 68.8% i PBB-së i pritur për vitin 2022, në nivelin 67.5% të PBB-së për vitin 2023. Gjithashtu, ne vlerësojmë pozitivisht adoptimin e një dispozite shtesë në Ligjin Organik të Buxhetit, dispozitë e cila kërkon ruajtjen e një balance primare pozitive në çdo vit fiskal, si garanci për reduktimin e qëndrueshëm të borxhit publik.
Paralelisht me të, në interes të ruajtjes dhe konsolidimit të qëndrueshmërisë së financave publike, Banka e Shqipërisë gjen me vend të përsërisë dhe sugjerimet e rekomandimet e mëposhtme.
Mbi deficitet e krijuara nga skema e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore
Projektbuxheti i vitit 2023 parashikon se shpenzimet për sigurime shoqërore dhe shëndetësore përbëjnë afërsisht 1/3 e shpenzimeve të buxhetit. Po ashtu, deficiti i këtyre skemave pritet rreth nivelit 4.2% të PBB-së, duke qenë rreth 60% më i lartë se deficiti i përgjithshëm buxhetor.
Skemat e sigurimeve shoqërore dhe shëndetësore vijojnë të përbëjnë një barrë të ndjeshme për financat e shtetit. Në këtë kontekst, duke pasur parasysh dhe trendet e pafavorshme demografike, Banka e Shqipërisë sugjeron rishikimin periodik të skemës së pensioneve, atë të sigurimeve shëndetësore dhe skemat e tjera të sigurimeve sociale, me synim ruajtjen e këtyre skemave në trajektore të qëndrueshme dhe të përballueshme për buxhetin e shtetit.
Mbi administrimin e Programeve të Partneritetit Publik – Privat
Programet e partneritetit Publik – Privat (PPP) mbartin rreziqe potenciale për financat publike. Në këtë kontekst, Banka e Shqipërisë mirëpret rritjen e vëmendjes në projektbuxhet ndaj rreziqeve potenciale që mund të vijnë nga PPP-të. Po ashtu, ne mirëpresim fuqizimin e rolit të Ministrisë së Financave dhe Ekonomisë në shqyrtimin paraprak të këtyre projekteve dhe monitorimin e vazhdueshëm të tyre.
Megjithatë, në linjë dhe me qëndrimet tona të mëparshme, Banka e Shqipërisë sugjeron:
përfshirjen e tavaneve ligjore afatgjata mbi vlerën e përgjithshme të kontraktuar të PPP-ve. Ky rregullim do të ishte një element plotësues i kontrollit të nivelit të rrezikut potencial që PPP-të mund të kenë mbi shëndetin e financave publike;
integrimin e procesit të kontraktimit dhe përzgjedhjes së PPP-ve me programin strategjik të investimeve, sikundër janë identifikuar në programet afatgjata të zhvillimit të vendit;
së fundi, përmirësimin e vazhdueshëm të kapaciteteve profesionale të njësive që administrojnë vlerësimin, kontraktimin dhe monitorimin e këtyre projekteve, sidomos sa i takon detyrimeve ligjore dhe financiare që ato i ngarkojnë Buxhetit.
